清初盛京旗民杂处,导致旗民土地争竞或命盗案件多发。为了缓解旗民杂处所带来的诸多社会问题,清廷在盛京城乡进行旗民划界。村屯旗民界一般在城外八方划定,旗界以八旗旗号命名,旗民界相间分布。城内旗民界,则按照旗民人口多少,划定区域集中一处安插。城乡旗民划界的结果并未缓解旗民纠纷等社会问题,城防守尉等地方旗官办事不力加重旗民纠纷,因而清廷采取提高基层民官地位方式加强监督与补充,进而使得民署地位在盛京上层统治体制内不断提高,最终实现与旗署并驾齐驱,致使二重管理体制最终得以形成。
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